קידום חקיקה דמוקרטית לאחר הבחירות
מאת: פרופ' יעל שומר, פרופ' מיכל שמיר, ד"ר לירון לביא, ד"ר ערבה רוטמן
לקריאת המאמר המלא >>
בחירות 2026 טומנות בחובן אפשרות ממשית לביטול חוקי ההפיכה המשטרית ולחיזוק
הדמוקרטיה הישראלית – כל זאת עוד לפני הקמת ממשלה.
הכנסת אינה תלויה בממשלה או בקואליציה. ניתן לאייש תפקידי מפתח ולקדם חקיקה כבר
בזמן שמתנהל המשא ומתן הקואליציוני, כל עוד יש רוב פרלמנטרי למפלגות שמוכנות לשתף
פעולה זו עם זו.
מסמך זה מתאר את התנאים המוסדיים המאפשרים לבטל את החקיקה האנטי-דמוקרטית
שתיכנס לתוקף עם כינון הכנסת ה- 26 ולקדם חקיקה מתקנת-דמוקרטיה.
חלק א' מפרט את התנאים המוסדיים בכנסת לאחר הבחירות וחלק ב' מפרט את החוקים
האנטי-דמוקרטיים שיכנסו לתוקף מיד לאחר הבחירות.
נקודות המפתח העולות ממנו:
שיתוף פעולה בין מפלגות יכול להוביל למינוי יו"ר כנסת, איוש ועדות קבועות
ויושבי הראש שלהן ושליטה בסדר היום של החקיקה.
יש יכולת ממשית לקדם חקיקה כל עוד יש רוב פרלמנטרי- גם אם אין רוב
לממשלה.
יו"ר כנסת הוא תפקיד מפתח שכמעט בלתי ניתן להחלפה .
ניתן לקבוע את מספר החברים בועדה המסדרת כך שיצמצם את כוחן הלא-
פרופורציונלי של המפלגות הקטנות.
לאחר איוש ועדות קבועות, הן אינן מתפזרות או מתבטלות אוטומטית גם אם
ההרכב הפוליטי של הממשלה משתנה.
אם וכאשר עוברים לתקופת בחירות, החקיקה נתקעת.
חוק צמצום זכויות היועמ"שית נכנס לתוקף כבר ב- 1.1.27 – במסגרת תקופת
המו"מ הקואליציוני, כשממשלת המעבר הנוכחית עדיין מכהנת.
הועדה למינוי שופטים בהרכבה הנוכחי אינה יכולה למנות שופטים.
חלק א'- הכנסת לאחר בחירות 2026
לוחות זמנים
למפלגות בכנסת החדשה יעמדו מקסימום 103 ימים כדי למנות יו"ר כנסת, ועדה מסדרת,
חברי ועדות ויו"רים ולחוקק חוקים, לפי הפירוט הבא:
הכנסת מתכנסת לראשונה כשבוע לאחר הטלת המנדט להרכבת הממשלה על ידי הנשיא.
ככלל, יש כ- 28 ימים ו- 14 ימים נוספים למועמד הראשון שעליו הוטלה הרכבת הממשלה.
מתוך 28 הימים הראשונים, כ- 7 יעברו בין הטלת המנדט לבין כינוס הכנסת – ולכן הם
נגרעים ממניין הימים לחקיקה.
אם מועמד זה לא מצליח להקים ממשלה, הנשיא מטיל את המשימה על מועמד אחר בתוך 3
ימים.
מועמד זה מקבל 28 ימים.
אם גם הוא לא הצליח, לח"כים ניתנים 21 ימים נוספים להציע מועמד נוסף. אם ביקשו, יקבל
מועמד זה 16 ימים.
מינוי יו"ר כנסת חדש
שיתוף פעולה בין מפלגות בכנסת החדשה יכול להוביל למינוי יושב ראש כנסת חדש.
סעיף 20 לחוק יסוד הכנסת אומר בפשטות שהכנסת תבחר מבין חבריה יושב ראש וסגנים
ליושב ראש. אין בסעיף שום תנאי של הקמת קואליציה, חתימת הסכמים קואליציוניים או
השבעת ממשלה. המועד האחרון להחלפת יו"ר הכנסת הוא המועד שבו כונסה הכנסת לצורך
כינון הממשלה.
לשם בחירת היו"ר עצמו, אפשר להסתפק ברוב פשוט, וניתן לעשות זאת כבר בישיבת
הפתיחה של הכנסת.
אם היו"ר המכהן (ככל הנראה אמיר אוחנה) מסרב לכנס את הכנסת כדי לבחור יו"ר חדש,
יש צורך ב- 61 ח"כים על מנת לדרוש את כינוס הכנסת להחלפת יו"ר.
יו"ר הכנסת נקבע לכל תקופת כהונתה של הכנסת וקשה מאוד להחליפו. לכן אם, למשל, רוב
מסוים השתלט על הכנסת בשבוע הראשון ובחר יו״ר, ואחר כך הוקמה ממשלה בהרכב
פוליטי אחר – אין בחירה אוטומטית מחדש של יו״ר הכנסת. היו״ר שנבחר ממשיך לכהן.
משמעויות לחקיקה מתקנת-דמוקרטיה:
מינוי יו"ר הוא איוש מפתח וקשה לשינוי - נשיאות הכנסת שבראשה הוא עומד קובעת
את סדר היום של המליאה.
הועדה המסדרת והקמת הועדות הקבועות
סעיף 2 א לחוק הכנסת קובע שהייצוג בוועדה המסדרת יהיה לפי גודלן היחסי של הסיעות,
ובכל מקרה לסיעה שיש בה לפחות ארבעה חברי כנסת יהיה נציג.
אחרי הבחירות ועוד לפני כינוס הכנסת ה- 26 מתחילה ההכנה לועדה המסדרת – החוק קובע
כי יש להקים את הועדה רשמית "מוקדם ככל האפשר", ביום הכינוס או מיד לאחריו.
ההליך הוא:
הוועדה המסדרת מגבשת הצעה להרכב הסיעתי ולחברות בוועדות > ההצעה מובאת
למליאת הכנסת > המליאה מאשרת את הרכב הוועדות > הועדות בוחרות את יושבי
הראש.
יו״ר הוועדה המסדרת חייב להיות חבר כנסת מהסיעה של חבר הכנסת שעליו הטיל נשיא
המדינה את מלאכת הרכבת הממשלה. אם מועבר המנדט לח"כ אחר- מתחלף גם יו"ר
הועדה.
ציר הזמן לקביעת ועדות ויו"רים:
משמעויות לחקיקה מתקנת-דמוקרטיה:
הוועדה המסדרת מגבשת את הרכב הועדות.
ניתן לקבוע את גודלה ולצמצם את היתרון למפלגות הקטנות.
כוחו של יו"ר הוועדה המסדרת אינו גדול במיוחד ולכן הרכב נכון של הוועדה יכול
לאפשר הקמה של ועדות שיקדמו חקיקה מתקנת -דמוקרטיה.
שיתוף פעולה בין מפלגות בוועדה המסדרת ובמליאת הכנסת יכול להביא להקמת ועדות
שיקדמו חקיקה מתקנת -דמוקרטיה ליושבי ראש של ועדות כוח עצום בקביעת סדר יום החקיקה בכנסת- הם אינם חייבים לבוא מהקואליציה וניתן למנות אותם עוד לפני שמושבעת ממשלה.
הועדות אינן משתנות או מתפזרות אוטומטית גם אם בסוף קמה ממשלה בהרכב פוליטי
אחר. יהיה צורך להגיש הצעה לשינוי הוועדות ומליאת הכנסת תצטרך לאשר הצעה זו.
חקיקה
שיתוף פעולה פרלמנטרי בין מפלגות שמאפשר מינוי יו"ר הכנסת, איוש הועדה המסדרת
ובהמשך גם איוש בועדות הקבועות – יכול גם לקדם חקיקה.
פגרת הבחירות שנקבעה ביולי 2026 נמשכת במפורש עד יום כינונה של הכנסת ה־ 26 – עד
אז לא ניתן לקדם חקיקה.
אבל, עם כינון הכנסת ה- 26 היא נחשבת כנסת חדשה בעלת סמכויות פרלמנטריות
וחקיקתיות מלאות, אף שהממשלה הקודמת ממשיכה לכהן כממשלת מעבר.
ניתן לקדם חקיקה בשני ערוצים:
חקיקה פרטית- באמצעות הצעות חוק פרטיות שמעלים חברי הכנסת.
ועדת חוק חוקה ומשפט- ועדה זו יכולה ליזום הצעות חוק שאינן צריכות לעבור את שלב
הקריאה הטרומית (כולל זמן הנחה של 45 ימים).
משמעויות לחקיקה מתקנת-דמוקרטיה:
הקמת ממשלה, ואפילו ממשלת מיעוט, תאפשר יותר זמן לחקיקה.
איוש ועדת חוק, חוקה ומשפט יאפשר לקדם חקיקה מתקנת-דמוקרטיה לא רק על ידי
חקיקה פרטית.
סבב בחירות נוסף
אם כל הניסיונות להקים ממשלה נכשלים והכנסת ה־ 26 מתפזרת או נחשבת כמי שהחליטה
על התפזרותה – נכנסים שוב לתקופת בחירות במהלכה קשה מאוד לחוקק חוקים.
הגוף המחזיק באותו זמן בסמכויות הרלוונטיות (הועדה המסדרת או ועדת הכנסת) יצטרך
לקבוע את מועדי הפגרה ואת הכללים לפעילות המליאה והוועדות .
מתווה הפגרה של הבחירות לכנסת ה - 26 מאפשר לממשלת המעבר לכנס את המליאה כדי
להעביר חוקים, אך לקראת הליכה לבחירות לכנסת ה- 27 ניתן לנסח מתווה פגרה חדש.
חלק ב'- חקיקה אנטי- דמוקרטית בדחיית תחולה
מרבית החקיקה האנטי דמוקרטית שעברה (62 חוקים) נכנסה לתוקף באופן מיידי, במהלך
הכנסת ה - 25 . חלק מהחקיקה הזו בוטל או הוקפא על ידי בג"צ, וגורמים רבים עמלים על
ביטולם ותיקונם של אותם חלקים שנותרו בתוקף, בראשם:
החוק לתיקון פקודת המשטרה (מס' 37), התשפ"ג- 2022 - מעניק לשר לבטחון
לאומי שליטה במינויים ובמדיניות חקירה .
חוק שיפוט בתי דין דתיים (בוררות), התשפ"ג- 2023 וחוק בתי דין רבניים (קיום
פסקי דין של גירושין) (תיקון מס' 10), התשפ"ג- 2023 - שמרחיבים את סמכויות בתי
הדין הרבניים בעניינים אזרחיים ובגירושים .
חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ו- 2026 שמאפשר השתלטות פוליטית על
התקשורת.
בנוסף לחוקים שכבר נכנסו לתוקף, חשוב לשים לב למספר חוקים שעברו בכנסת ה- 25 אך
יכנסו לתוקף בכנסת ה- 26:
1. תיקון פקודת המשטרה (מס' 45) מח"ש, התשפ"ו- 2026 - פ/586/25
2. חוק בתי המשפט (תיקון מס' 105) וחוק יסוד השפיטה (תיקון מס 4) כ/947
3. חוק היועץ המשפטי לממשלה (חוות דעת, ייצוג ופיקוח), התשפ"ו– 2026 פ/877/25
4. חוק־יסוד: הממשלה (תיקון – נבצרות ראש הממשלה), פ/2560/25
תיקון פקודת המשטרה (מס ' 45) מח"ש , התשפ"ו- 2026 - פ/586/25
תיאור החוק: שר המשפטים מקים מח"ש בתוך משרד המשפטים. מנהל מח"ש ממונה על
ידי ועדה שכוללת את: מנכ"ל משרד המשפטים, שופט עליון או מחוזי בדימוס שממונה על ידי
יו"ר ועדה לביקורת המדינה, עו"ד שממונה על ידי שר המשפטים, בעל ניסיון בחקירות
פליליות שממונה על ידי נציב שירות המדינה בהתייעצות עם מנכ "ל משרד המשפטים.
כלומר, שליטה מוחלטת של שר המשפטים במח"ש. הועדה רשאית לפעול עם מינימום של 3
חברים.
תחולת החוק: החוק יכנס לתוקף ב- 15/2/2027, אך אפשר כבר עתה להתחיל במינוי חברי
הועדה של מינוי מנהל מח"ש.
היסטוריה משפטית: באוגוסט 2026 בג"צ הורה ללוין להבהיר האם בכוונתו לקדם מינוי
ראש מח"ש בתקופת הבחירות. ב- 3 לספטמבר בג"צ הוציא צו ביניים בדעת רוב של עמית +
ברק-ארז (מול מיעוט סולברג), בו נאסר למנות את מנהל מח"ש תחת החוק החדש.
ההחלטה והנימוקים כללו את זה שאנו בתקופת בחירות. הצו עצר את מנגנוני ההיערכות
המיידיים של החוק: הליך בחירת מנהל מח״ש, עבודת ועדת המינוי, מינוי הממונה על
התיאום וקביעת תקציב המחלקה במתכונת החדשה. החוק עצמו לא בוטל; מדובר בהקפאה
זמנית עד להכרעה נוספת בעתירות. הדיון בעתירות עצמן נקבע ל- 28/12/2026 . כלומר אין
התנייה של צו הביניים בסיום תקופת הבחירות ונראה כי מבחינה משפטית כינוס הכנסת ה -
26 לא מסיים את צו הביניים. כדי שהסעיפים ייכנסו לפעולה צריך שבית המשפט ישנה/יבטל את הצו, או שיינתן פסק דין אחר בעתירות.
חוק בתי המשפט (תיקון מס' 105) וחוק יסוד השפיטה (תיקון מס' 4) כ/947
תיאור החוק: שינוי הרכב הועדה לבחירת שופטים. החוק קובע כי ח"כים בוחרים בבחירה
חשאית את שני נציגי הכנסת – אחד מהקואליציה ואחד מהאופוזיציה. וכן את שני נציגי
הציבור – אחד מהקואליציה ואחד מהאופוזיציה.
הרכב הועדה: נשיא ביהמ"ש העליון, שני שופטי עליון שנבחרים ע"י נשיא ביהמ"ש העליון, 2
שרים, 1 ח"כ קואליציה, 1 ח"כ אופוזיציה, נציג ציבור קואליציה, נציג ציבור אופוזיציה.
המניין החוקי הדרוש: 5 חברים.
תחולת החוק: כינון הכנסת ה- 26 . מרגע תחילת כהונת הכנסת ה־ 26 ועד להקמת ועדה
חדשה לפי החוק החדש, הוועדה הישנה ממשיכה לכהן לפי הדין הישן — אבל אסור לה
לבחור שופטים, וכל החלטה אחרת שלה מחייבת הסכמה של כל חבריה המכהנים.
לכאורה, בזמן ממשלת מעבר אין אופוזיציה ואין קואליציה ולכן לא ניתן לכנס את הועדה. עם
זאת, הממשלה יכולה לטעון כי היא הקואליציה – ואף עשתה זאת בעבר:
בישיבת הוועדה המסדרת של הכנסת ה־ 22 ב־ 11 בדצמבר 2019 , כאשר ממשלת נתניהו
ה־ 34 המשיכה לכהן כממשלת מעבר ולא הוקמה ממשלה חדשה, מיקי זוהר אמר: “אני רוצה
לענות בשם סיעות הקואליציה.” חברי ועדה אחרים התנגדו מיד. עודד פורר אמר:
“הקואליציה מהכנסת העשרים”; תמר זנדברג אמרה: “אין קואליציה, יש ממשלת מעבר”. ואז
זוהר ניסח במפורש את העמדה של הליכוד: “כל עוד אנחנו... מחזיקים במשרדי הממשלה,
אנחנו הקואליציה ואתם האופוזיציה.”
עם זאת, יש דוגמאות אחרות שבהן נמנעו ממינויים משום שלא היה ברור מיהי הקואליציה
ומי האופוזיציה. למשל, כאשר הכנסת ה - 21 התפזרה והיה צורך להקים ועדת הסכמות לא
השתמשו במינוח "נציג קואליציה" ו"נציג אופוזיציה" אלא כתבו "חבר כנסת מטעם סיעת
הליכוד וחבר כנסת מטעם סיעת כחול לבן". וכנ"ל גם בוועדת ההסכמות של הכנסת ה- 22.
כיצד יש לפעול?
מאחר והוועדה הקיימת אינה יכולה למנות שופטים, חייבים לשנות את החוק מייד.
זאת ועוד, הממשלה הנוכחית, קרי ממשלת המעבר, יכולה לנסות להקים את הועדה. מהלך
זה יהיה שנוי מאוד במחלוקת מבחינה משפטית, אך לא בלתי אפשרי מבחינה פוליטית.
במקרה כזה, אם האופוזיציה תחרים את ההצבעה על נציגיה וכך ג ם השופטים – הועדה לא
תוכל להתכנס.
עם זאת, יש לשים לב כי הסיעות החרדיות שפרשו מהממשלה יכולות להיחשב "אופוזיציה"
ולבחור נציגים. במקרה כזה, גם אם מפלגות התיקון יסרבו לשתף פעולה, הממשלה והסיעות
החרדיות יכולות להקים את הועדה.
הצעת חוק היועץ המשפטי לממשלה (חוות דעת, ייצוג ופיקוח), התשפ"ו–2026 , פ/877/25
תיאור החוק: לחוק שני מרכיבים: הראשון הוא החלשת מעמד היומע"שית המכהנת -
מתרחש מיד עם כניסת החוק לתוקף ב- 1.1.2027 . המרכיב השני הוא החלפת היועמ"שית
לפי המנגנון החדש שנקבע - מרכיב זה דורש שתיווצר משרה פנויה כדין.
כיצד יש לפעול?
אם בכנסת יש רוב המתנגד לחוק, הוא יכול לתקן או לבטל אותו בחקיקה עוד לפני הקמת
הממשלה, ולפני שהחוק נכנס לתוקף.
במקרה זה חשוב מאוד לא להמתין להקמת ממשלה כי לא יוותר מספיק זמן לחוקק חוק
ממשלתי. יש ליזום הצעת חוק פרטית או חוק ועדת חוקה )אחרי הקמת הועדות הקבועות(.
כאן השליטה בכנסת חשובה מאוד: יו״ר, ועדת הכנסת, ועדת החוקה ורוב במליאה יכולים
לאפשר קידום מהיר יחסית של תיקון.
אם לא משנים את החוק, הוא נכנס לתוקף ב- 1.1.2027 וממשלת המעבר נהנית מצמצום
סמכויות היועמ"שית.
חשוב לזכור כי מרגע שיוחלט על הליכה לבחירות נוספות - קשה עד בלתי אפשרי לחוקק.
לכן, חשוב מאוד לשנות את החוק הזה בטרם מחליטים ללכת לבחירות.
בנוסף, עד סוף ינואר 2027 הממשלה מחויבת לפי סעיף 20 לקבל החלטה על דרכי ותנאי
המינוי – לכן חשוב מאוד לשנות גם סעיף זה. עם זאת, בכל מקרה מנגנון זה יכנס לתוקף רק
כשהיועמ"שית תסיים את תפקידה בפברואר 2028.
חוק־יסוד: הממשלה (תיקון – נבצרות ראש הממשלה), פ/ 2560/25
תיאור החוק: התיקון הוסיף לסעיף 16 לחוק־יסוד: הממשלה סעיף קטן ב(1) הקובע תחת
אילו תנאים יכול לצאת ראש הממשלה לנבצרות:
נבצרות ראש הממשלה יכולה להיות רק בשל אי־מסוגלות פיזית או נפשית .
ראש הממשלה יכול להודיע בעצמו שהוא נבצר; ההודעה טעונה אישור ועדת הכנסת
ברוב של שני שלישים מחבריה.
לחלופין, הממשלה יכולה לקבוע נבצרות ברוב של שלושה רבעים מחבריה.
אם הממשלה עושה זאת, ההחלטה תקפה תחילה לשלושה ימים וצריכה לעבור לאישור ועדת הכנסת ברוב של שני שלישים.
כאשר מדובר בטעמי בריאות, ועדת הכנסת צריכה להסתמך גם על חוות דעת
רפואית .
הארכת הנבצרות מעבר לתקופות הקצרות שנקבעו מחייבת החלטת הכנסת ברוב
של 80 חברי כנסת.
בנוסחו הקודם, החוק היה עמום, ללא הגדרה מה פירוש "נבצר" והפסיקה דיברה על נבצרות
בריאותית/נפשית וגם מניעה אחרת, לרבות מניעה משפטית או מצב שבו ראש הממשלה
אינו מסוגל למעשה למלא את תפקידו בשל הליך פלילי או נסיבות אחרות, שעשויה להקים
נבצרות. החוק למעשה "נפטר" מפרשנות זו.
תחולת החוק: לפי נוסחו המקורי היה אמור לחול מיד, ואולם בג"צ דחה את תחולתו. עם זאת, החוק נכנס לתוקף עוד לפני שיש ממשלה חדשה. כלומר, יהיה תקף לממשלת המעבר
של נתניהו.
כיצד יש לפעול?
כדי לשנות את חוק יסוד הממשלה יש צורך ב- 61 ח"כים (בכל אחת מן הקריאות).
לקריאת המאמר המלא >>